关于全球治理的理论探讨与实践展开已有二十余年的历史，尽管时间不长，但是意义深远。全球治理不仅仍是当代国际关系的主题，而且将长期影响人类的命运。因此，反思全球治理进程中的问题，总结经验，并在此基础上探究深化和改善全球治理的理念与途径，展望其未来，就是十分必要的。
一、全球治理的反思
(一)坚持全球主义的基点
全球治理兴起于20世纪90年代初，并且深刻影响了20世纪最后十年的国际关系与国际事务，这十年甚至可称为全球治理的第一个高峰，其间既有理论上系统、深入的阐述，又有广泛和有力的实践活动。但是新世纪以来，伴随“9•11”事件和国际金融危机的爆发，全球治理的表现远不尽如人意，大大低于人们的期盼，于是质疑、批评，甚至反对之声四起。与此同时，国家在全球治理主体中的作用被片面突出，国际治理再度受到青睐，更令人深思的是国家主义理念、价值的强势回归。
鉴于此，对全球治理的反思必须首先明确其价值基点。确切地说，全球治理到底立足于国家主义、国际主义还是全球主义，这个尖锐的问题必须理清，不能含糊，也不能回避。全球治理是时代的产物，是对人类社会面临的新问题、新走向的积极回应。当代人类社会生活的全球相互依存，已经开始把全球现象、全球问题、全球价值等等新元素融入世界历史，人类已不可能再局限于领土国家之内应对生存挑战，推动社会进步，实现可持续发展。因此，传统的国家主义、国际主义不可能作为全球治理的价值基点。国家主义和国际主义对国家的崇拜、对中心的崇拜、对权力的崇拜根本尤法适应全球化时代所面临的复杂、多元、多层次并相互交织的人类公共事务，而且植根于国家主义价值的各种制度、规范与组织，在全球性的公共事务面前也大都丧失了效用和行动力。毫无疑问，只有全球主义才是全球治理的价值基点。“全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为方式”①。全球主义视野下的全球治理在理论上强调两点，一是审视当代国际事务必须要有全球视野、全球观念；二是参与治理的主体必须从传统国家行为体扩展到非国家行为体，即包括政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司、跨国倡议网络等多元行为体。换言之，要突破传统的现实主义、领土政治、国际治理，在相互依存的整体性世界中认识和处理国际事务。显然，全球治理的理论精髓正反映了全球主义的价值追求和理念，与国家主义是有本质区别的。如果全球治理丧失或放弃了全球主义的价值基点，那就不能称之为全球治理。如果因为全球治理陷入低效甚至失灵的困境，就简单地认为全球治理过于理想，言之过早，而回归国家治理、国际治理的旧途，那是毫无出路的。
当然，强调全球治理的全球主义价值基点，并非意味着忽视甚至否认国家在全球治理中的现实作用。事实上，只有全球主义与国家主义的紧密和有效结合，才是推动和改善全球治理的唯一选择。
(二)充分认识国家的主导作用
坚持全球主义的基点固然是全球治理的前提和质的规定性，但必须同时真正承认并落实国家在全球治理中不可替代的主导作用。这是因为，首先，国家是当代国际关系与国际事务的最基本、最主要的行为体，全球治理所涉及的各种议题、事务，都首先与国家息息相关。其次，国家拥有更多、更强的实施全球治理的能力与合法性。当今的全球治理之所以低效，除了国家主义作祟外，主要是因为缺乏协调和处理全球事务与关系的权威。尽管政府间国际组织、非政府间国际组织乃至跨国公司都积极介入全球事务，但它们推行其决定的能力远为不足，能被人们广泛接受的合法性也明显欠缺，所以在很大程度上尚难以独立有效地应对全球性问题，而主权国家恰恰在行动能力和合法性上拥有一定优势，成为落实和推进全球治理的最有效力量。正因为国家的上述特点和优势，在现实的全球治理中。人们深切感受到了国家的主导作用，如国家在应对“9•11”事件和2008年的国际金融危机中发挥的主导作用是毋庸置疑的，非国家行为体在议程、能力和影响上都难以和国家相比。因此，要充分发挥国家在全球治理中的特殊重要作用。正是国家的现实作用，以及国家乃至国家间关系与事务在全球治理中所具有的主导性，使我们有理由说，在一定意义上全球治理又离不开国家主义。
这里要注意的是，对国家在全球治理中的地位与作用的认识容易出现两种片面性。一种片面性是排斥或否认国家在全球治理中的作用，至少是对国家参与全球治理的重要性认识不足。由于全球治理是针对国家和国际治理失灵或失效提出的，其理论基点是全球主义，是对非政府组织参与全球治理的强调，所以容易导致走向否定国家作用的极端。另一种片面性是夸大国家在全球治理中的主导作用，迷恋甚至迷信国家，主张回归传统的国家主义。这种倾向正是当下全球治理中的隐患。国家在新世纪头十年应对全球性危机中的突出作用，在某种程度上导致国家的强势回归，这种倾向是极为危险的，应当高度警惕。在全球治理中，要给国家以正确的定位，有两种理论观点值得重视。一种是“元治理”理论②，另一种是全球主义观照下的国家主义理论③。“元治理”理论强调国家或地方上的政治权威介入自治组织、网络组织和治理团体的组织过程。政治权威提供了治理所需要的基本规则，确保不同治理机制和规则的兼容性或连贯性，充当政策共同体中对话的主要组织者；形成一种有组织的对情报和信息的相对垄断，从而塑造人们的认知预期；在治理团体内部和外部有冲突和争议时充当“上诉法庭”；政治权威也准备在治理失败时履行自己的政治责任等。虽然“元治理”理论主要是针对国内公共事务治理而言的，但其对治理理论中“社会中心”的校正，强调作为元理论者的国家不再是最高权威，需要通过协调其他主体来“延伸”自己的权力，需要向公民社会和市场放权，无疑是有启发性的，完全适用于全球治理。全球主义观照下的国家主义对全球治理的意义是，主张在理论和价值起点上鲜明地高举全球主义的旗帜，强调人类的共同利益和共同价值追求，共存共赢，而在治理过程和实践中要充分认识国家的特殊重要作用，尊重不同制度、不同发展阶段和历史传统的国家在全球治理中所采取的有区别的政策，尊重国家合理与有节制的利益诉求，努力寻求全球主义与国家主义的平衡，寻求起点论和过程论的协调。
(三)克服参与与责任赤字
全球治理的主要特点之一就是行为体的多元性与广泛性，具体而言，就是来自政府、社会、市场三大领域的诸多行为体的积极参与、携手共治。20世纪90年代全球治理兴起以来，全球治理的行为体的确更加多元，数量也日益增多，尤其表现为非国家行为体力量与作用的加大。但是，为什么我们今天反思全球治理还要特别强调参与的赤字呢？这是因为全球治理的参与现实与全球治理的内在参与要求还相差甚远。首先，从国家层面来讲，不少国家，主要是广大发展中国家还很难有效参与全球治理，它们的声音、意愿得不到充分的反映与重视。究其原因，或是现有全球治理结构的失衡与不公正阻碍了它们对全球治理的参与，或是为国家自身的贫困、内战所拖累，没有能力介入人类公共事务。因此全球治理在很大程度上还是“半球治理”④。其次，从社会层面看，与国家、政府相比，全球公民社会、非政府间国际组织由于受到能力、合法性的制约对全球公共事务的影响仍然有限。同时，由于发达国家与发展中国家非政府组织的发展水平很不平衡，它们在全球治理的发言权上自然也就不对等，而有影响的国际非政府组织往往左右甚至取代存在于各国各地区的一般性非政府组织的意愿，表现出精英治理色彩，从而在客观上制约了参与的广泛性。再次，由于未能摆脱国家主义的束缚，不能认清全球化的大趋势，认同相互依存的新指向，无论是国家行为体还是非国家行为体中都存在怀疑、抵制全球治理的言行，有的甚至认为全球治理是西方资本主义国家垄断国际事务的工具，这无疑会把自己置身于全球治理的行列之外。由此可见，对全球治理的参与，无论在范围、数量还是能力方面，都远未达到全球共治的程度，尤其是从全球民主、大众参与的角度来讲，更是欠缺。所以，克服全球治理的参与赤字仍是一个急迫而重要的议题。对此，需要在三个方面着力：一是提高广大发展中国家和非政府组织的治理能力；二是推进治理机制的改革，拓展和完善参与全球治理的渠道，从制度上保障参与的公平性、广泛性；三是克服国家主义的诱惑与束缚，强化人类共同体意识，确立全球主义的理念与价值。
全球治理是人类的共同事务，关涉到人类的整体利益，它不仅要求广泛的参与，同时还要求广泛的责任，是参与与责任、权利与义务的共存与统一。当今的全球治理不仅存在上述的参与赤字，还存在明显的责任赤字。这里，责任赤字突出表现为提供和管理全球公共物品的意愿和行动的严重缺失。诸多全球性问题的解决和公共事务的处理，有赖于全球公共物品的提供与有效管理。提供和管理全球公共物品不仅意味着要有资金、物力、人力的投入，还要勇于进行制度设计与协调，敢于提出引领全球治理的新的价值与理念，总之是一件费时、费力、费财还未必讨好的事情。在以无政府状态为特征的国际社会，各国对全球公共物品大都采取免费搭车的立场与政策，从而导致全球公共物品的缺失。所以，全球治理的责任赤字是各国都必须反省的问题，发达国家总认为自己吃亏不愿多尽责，广大发展中国家往往又以自身国力不足作为搭便车的借口。其实，根源还在于国家主义的理念，即国家自利性考虑至上，人们依旧把追求国家权力与利益视为国际关系的本质和国家行为的根本动力，把应对全球化和全球性问题的全球治理视为国家实现自身利益的新手段，至于是否或怎样提供更多全球公共物品，则完全取决于趋利避害的国家利益衡量。所以克服责任赤字，同样首先要进行价值观的革命，从国家主义走向全球主义。当然，全球治理的责任赤字不仅是观念、价值的问题，也的确存在能力不足、国力不足的问题。因此，加快发展，增强国力，显然是克服全球治理责任赤字的重要一环。
(四)体现公正与法治
公正、公平、社会正义是人类的永恒价值追求，它要求落实到社会生活的各个领域、各个层面。反思当前的全球治理，一个重要视角就是公平、正义的视角。而正是立足于这一视角，我们深切感受到现实的沉重，同时也更能理解全球治理缘何出现困境。全球治理议题覆盖全球，并服务于全球，它理应是多元行为体广泛参与、平等对话、积极尽责的过程与活动，以实现人类的共同利益。但是这种理论上的规定性需要相应的实力依托、合理的政治安排，以及有效的制度保障才能变为现实，否则就是一句空话。而当代的国际社会恰恰在这些方面表现出不公正。全球化的不平衡扩大了世界上的贫富差距，使富国更富，穷国更穷。现有的国际体系与国际秩序仍为发达国家所主导，在政治框架和制度设计上对发达国家更为有利，赋予它们更多的权力和利益。这种状况一方面导致广大发展中国家缺少实际的治理能力；另一方面制约甚至剥夺了它们表达意愿的权利，进而损害它们的利益，扼杀它们积极参与全球治理的热情。所以，全球治理中的不公正，不仅造成利益的分化与对抗，使实现人类共同利益成为泡影，更严重的后果是可能葬送本来就较脆弱的共同价值、共同伦理、共同文化，导致对全球治理认同的破灭。这正是我们格外关注全球治理中的不公正的理由。显然，全球治理中的公正性问题并非多么深奥的理论问题，而是现实的政治问题、法律问题，要求我们从实践上给予高度重视，并着力于具体的政策和制度设计与保障。
法治是人类对社会生活管理与秩序的共同呼唤，法治在民族国家之内已有了成功的实践，并日益成为各国认同和遵循的基本治国原则，但在国际社会，无论是在认知上还是在实践中都存在不少问题，从而影响到全球治理。全球治理视域中的法治是全球法治，即指全球化背景下，为实现人类共同利益以全人类和世界各国普遍接受的法律规范在全球范围内有效地调整人们及其集合体行为的社会秩序状态。全球治理是对国内法治和国际法治的扩展与超越，同时又与后两者相互促进。全球法治是全球治理获得合法性的来源，同时又是具体指导和规范全球治理，使其走向善治的保障。从合法性来源看，国际法，包括国际法基本原则、国际强行法和国际法具体法律制度都是全球治理的依据，制约着全球治理。因为国际法或者是人类社会理性的结晶与价值共识，构成了最基本的“国际公共秩序”，体现出国际社会的“公共利益”；或者基于国家同意，成为全球治理参与者的基本行为规范与道德要求。从善治的角度讲，国际法促使全球治理走向“法制化”，它成为维护国际社会基本秩序所必须遵守的最基本法则。同时，在全球法治中还发挥协调、惩罚等作用⑤。但是，全球治理的现实表明，国际法作为全球治理的依据未得到充分的理解与认同，而其具体的规范、协调、制约、惩罚作用又因为缺乏国内法所具有的国家强制力未能达到应有的效果。换言之，由于全球法治的理念受到国家本位、国家自利、国家同意等传统观念的束缚，在当前还未成为真正的共识，其实际的作用远未硬化，所以才会出现忽视，甚至公然违背国际法的现象。这表明，全球法治之路还很漫长。
二、全球治理的展望
(一)走向深度全球治理
立足于全球治理的反思，第一个倡导和希望是走向深度全球治理。所谓深度全球治理就是在治理的规则、对象和目标上更关注跨国性、全球性和人类共同体的整体性治理。
首先是治理规则的调整。现有的治理规则严重滞后于全球化的现实，不能适应全球化的迅速发展和全球性问题的大量涌现。治理规则的滞后突出表现为不能适应世界权力结构的变化、安全性质的变化、相互依存态势的变化。当代世界权力结构的重大变化是新兴经济体的群体性崛起。以金砖国家为代表的新兴经济体在世界经济中的比重迅速提升，地位越来越重要。而现有的国际体系却不能及时反映这种变化并作出调整，于是在关涉全球治理，特别是全球经济治理和发展的问题上，传统的治理体制与机制就难免失灵。当代国际社会的安全问题正在从传统安全扩展到非传统安全。传统安全的主体是国家，其关注的中心议题是国家与国家之间的战争或其他安全威胁。而冷战后的安全问题除了涉及战争层面的传统安全外，更多的是非传统安全威胁，如环境污染、全球升温、国际恐怖主义、艾滋病等等。非传统安全不是由某个国家制造，也不能由一个国家应对，它是国家群体乃至整个人类共同体面对的威胁，安全的主体已从国家转向人类共同体，因此，原有的管理国家间威胁的机制与规则也不再适用。全球化时代的相互依存是一种整体性、全方面的相互依存，这就要求治理的整体性，即从双边的、局部的、区域的治理机制走向全球性治理机制的设计与管理。但是现有的治理机制缺乏对这种全球性相互依存的认知，因而难以达到应有的治理效果。
其次是治理对象的调整。当前的全球治理机制大都属于外部或替代治理机制，很难扩展和深入到国家内部。比如，联合国安理会是国家安全领域的外部治理机制，它的主要职责是维护国家安全的外部规则如主权独立和制止侵略。世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等机构是世界经济的外部治理机制，调整和监管的是国家经济的外部性问题，如国际金融体系的稳定、自由贸易规则和世界经济的均衡性等。治理对象向深度调整，就意味着全球治理深入到各国内部，对各国的内政进行调整，以解决大量的跨国性、全球性问题。如2008年国际金融危机爆发后，世界上的主要国家在二十国集团这个合作平台上迅速采取协调行动，相继出台了十分相似的金融政策和救市方案，这就是典型的深度全球治理的方案。它把治理的触角和功效指向内政的协调，突破内政不可侵犯的束缚。世界贸易组织所要求的成员国之间的贸易政策的透明化与对等核查、最惠国待遇的日益普遍化等都是治理涉及内政的案例。指向内政协调的深度全球治理目前还极为欠缺，但它确实是发展的方向与趋势，如果不能在这方面有更多突破，全球治理的困境将难以摆脱。
再次是治理目标的调整。治理目标的调整是指从立足国家利益最大化转向共存共赢，争取人类共同利益。换言之，是从国家本位、国家中心转向人类本位、人类中心。在这个意义上，治理目标的调整本质上，是治理价值、理念的调整。如前所述，全球治理必须以全球主义为价值基点，如果把全球治理仅仅视为追求和实现国家利益最大化的途径、手段，完全以国家的自利性视角与要求对全球治理进行功利性选择，只讲获利不讲付出，只讲权利不讲责任，就背离了全球治理的宗旨，事实上也不可能进行真正的全球治理，从而既损害了人类共同体，也必然损害自身。应该懂得，真正有效、合理的全球治理是国家与人类共同体共赢的治理，它在维护人类共同利益的同时会实现国家利益。即便在某些时段、领域和具体的问题上，人类共同体的利益要求可能与国家的要求不完全合拍，那也应该以博大的胸怀给予支持，这才是全球化时代各个行为体特别是理性国家的风范与选择。
(二)走向有效全球治理
立足于全球治理的反思，第二个倡导和希望是走向有效的全球治理。所谓有效全球治理是针对治理的主体与模式提出的，即主体多元、定位明确、尊重现实、提高实效的治理。
有效全球治理必须是当代国际关系行为体，无论是国家、政府间国际组织还是全球公民社会全员参与的治理。如果不能克服参与赤字，使所有国家。特别是为贫困、能力、结构性不合理所制约的广大发展中国家都参与全球治理，就不可能实现有效治理。同样，调动全球公民社会的参与积极性，从制度上保障其广泛参与，特别是创造条件，使广大发展中国家的非政府组织能投入全球治理的事业，也是有效治理的基本要求。此外，注意精英与大众参与的平衡与协调，充分倾听大众参与的呼声和要求，尊重大众参与的作用，对于提高治理效能同样是非常重要的。
有效全球治理强调全员参与的同时，还要求处理好多元主体的定位与相互关系问题，构建起最有效、最符合实际的治理模式。全球治理的多元主体可分为国家行为体与非国家行为体两大类。坚持国家中心容易片面强调国家的主宰作用，主张以国家治理和国际治理模式来处理当代国际事务。倡导社会中心又容易片面强调非政府组织、公民社会、跨国公司等非国家行为体的主导作用，主张以社会中心的治理模式克服传统的国家治理与国际治理的失灵，应对全球化与全球问题。这两种主张及其治理模式都因其片面性而在实践中遭遇困境。正如前文所指出的，就有效全球治理而言，构建国家主导的全球治理模式是完全符合人类发展现实的，但国家主导并非传统的国家中心、国家本位。国家必须认识到自身的局限，自觉地认同非国家行为体在全球治理中日益重要、不可或缺的作用，心甘情愿地与非国家行为体共同参与、管理人类公共事务。同时，非国家行为体也要理性地承认国家的主导作用，反思社会中心论的偏颇，主动协调好与国家的关系。唯有如此，才能形成真正有效、可行的国家主导下的多元行为体协同共治的治理模式，开创全球治理的新局面。
(三)走向理性与和谐的全球治理
立足于全球治理的反思，第三个倡导和希望是走向理性与和谐的全球治理。所谓理性的全球治理，就是在价值理性、制度理性和实践理性指导下的全球治理。理性已是一个被用得过泛过滥的概念，几乎可以运用于各个领域。比如经济理性讲经济效率、效益至上，国家理性视国家追求自身利益与权力为天经地义等等，总之，理性被视为特定领域中获得广泛认可的规则、规范或理念。但从本质上讲，理性是文化的、哲学的。理性的要义在于强调人拥有区别于动物的思维和思考能力，能够运用智力，以推理的方式，得出符合逻辑的结论；能够开展头脑风暴，综合运用各方面知识，对真理进行探究，对客观事物和社会发展作出符合实际的评判、定位与选择。理性的作用可能被忽视，也可能被夸大。在政治与社会因素介入后，理性还可能被扭曲、被压抑、被扼杀。我们这里讲的理性，意在突出理性正面的、文化的内涵。因此，价值理性强调对价值、理念的持中理解与认同，讲理想、激情和坚持全球主义的价值基点，但又不唯全球主义，充分肯定国家主义的现实意义与作用，因此倡导全球主义观照下的国家主义，以这种理性的、实事求是的价值与思维指导全球治理。制度理性强调国家主导下的全球共治的运行模式与制度设计，既尊重现行国际治理中已有的体制与机制，发挥国家在治理中的正能量，又着力于跨国家、超国家的机制构建，促进以非政府组织和全球公民社会为代表的社会性力量的崛起和成长，从而保障全球治理的制度框架与效力，更好地适应全球化与治理全球问题的需要。实践理性坚持实事求是，统分并存，起点与过程的协调。全球治理无疑要打破国内与国际的界限，消除国家行为体与非国家行为体的等级，从人类整体的高度审视和处理当代事务，因此，相对凸显了人们不甚习惯的统一性、共同性、整体性。这的确是全球治理实践的一个必须明确和坚持的新起点。但统一性、共同性绝不是整齐划一，而是多元性基础上的共识。所以在全球治理的实际进程中，又务必注意不同国家、民族之间的差异，不同行为体之间的差异，尊重各行为体的历史文化传统和发展阶段，在推进人类整体性文明进步的前提下，实事求是地采取有区别的政策，在丰富的、多元的治理过程中实现有效全球治理。显然，理性的全球治理是一个高标准的全球治理，对于当下全球治理中的混乱、困惑和低效来说，它是一副良药，也是一面镜子和一种愿景。
所谓和谐的全球治理，就是讲法治，重公平正义、平等宽容，不断增强人类共同体意识的全球治理。全球治理必须以法律为依托，以国际机制为依据，否则任何一个问题的治理，任何一项治理活动的开展就无从谈起。只有大家都遵循法治，通过各种法律规则、规范和机制进行对话、协商，才会形成和谐的局面。和谐不代表没有矛盾、冲突与抗争，而是在尊重法律的基础上达成的稳定状态，它排除暴力和非理性的对抗与争吵。法治规约下的和谐是最基本、最基础的和谐。要进入到更高层次的和谐就必须重视关系的和谐，即构建立足于公平正义的伙伴关系。全球法治对全球治理的意义不言而喻，但全球法治所体现的规则治理，是一种基于利益考量的治理。事实表明，仅有利益的考量，很难解决诸多全球性问题，必须同时关注关系治理⑥，即塑造行为体之间相互信任的伙伴关系，从而形成一种新的集体身份。显然，这种相互信任的伙伴关系只有在平等参与、相互尊重，恪守公平正义，认同宽容的基础上才能实现。
和谐全球治理的更高境界是价值与理念的和谐，也就是自觉地认同并不断强化人类共同体意识。规则能否真正遵守，伙伴关系能否真正建立，在很大程度上受到价值与理念的制约。如果不能跳出现实主义的思维，摆脱国家主义的束缚，始终坚持国家自利性至上的立场，视实现和维护国家利益与权力为处理国际关系的第一要义、参与全球治理的第一原则，那么，和谐的全球治理将永远是一句空话。只有放开眼界看世界，认清人类文明发展的大势，更自觉地培育利他意识，更坚定地认同人类共同体的理念，才可能走向真正意义上的和谐全球治理。这的确是理想，但并非虚幻和高不可攀。这是全球化时代基于全球性对人类的要求与期盼，它呼唤一场价值革命、理念革命。
（来源：爱思想）
